Overleg als proces

De voetgangerszone in het centrum, de Zuidwijk of de Kanaalzone: allemaal belangrijke projecten waar veel belangen mee gemoeid zijn. Een manier vinden om die belangen met elkaar te confronteren én resultaten te bekomen is dan ook een van de grote uitdaging bij elk project van enige ampleur. Een pleidooi voor meer en beter georganiseerd overleg. Brussel lijkt er klaar voor.                               

Van statische naar soepele planning

Enkele decennia geleden was stedenbouw in Brussel redelijk rechtlijnig. Er was een gewestplan en daaraan ondergeschikt de bijzondere plannen van aanleg. Of in het nieuwere jargon: een gewestelijk bestemmingsplan en bijzondere bestemmingsplannen. Eigenlijk was dit vooral wishful thinking, met kleurplaatjes duidde de overheid aan hoe ze de toekomst zag, maar ze nam zelf weinig of geen initiatief. Monofunctionele privéprojecten gaven de stad zijn vorm. De overheid leverde de nodige vergunningen af, al dan niet in overeenstemming met de plannen. Die simplistische vergunningenpolitiek begint tot het verleden te behoren.

Vandaag gaat het om de ontwikkeling van stadsgebieden met verschillende functies, gebouwen, publieke ruimte, voorzieningen, mobiliteit etc. De complexiteit wordt groter, er zijn meer mensen bij betrokken en tijd wordt een belangrijke factor. Vaak zijn er deelprojecten die elk hun eigen logica en timing volgen. Het overzicht moet dus bewaard worden. Een onverwachte wending van een deelproject kan bovendien een ander deelproject beïnvloeden en dus een impact hebben op het grotere plan voor een gebied. Er moet dus regelmatig en cours de route worden bijgestuurd worden zonder de globale visie uit het hoofd te verliezen. Brussel heeft nog geen procedures om het planproces van dergelijke zones te beheren.

Stap in de goede richting

Brussel telt verschillende zones die zo’n aanpak nodig hebben. Het gaat het onder meer om de hefboomgebieden van het Gewestelijk Ontwikkelingsplan GeWOP, de gebieden van gewestelijk belang van het Gewestelijke bestemmingsplan GBP of meer recent de strategische zones uit de beleidsverklaring van deze regering.

Mee op aanzet van Bral besliste de regering vanaf 2004 om voor een aantal van die gebieden een richtschema op te maken. Dat gebeurde bijvoorbeeld voor het Rijks Administratief Centrum, Thurn & Taxis, de Europese wijk en recent ook de Zuidwijk. In de praktijk is elk richtschema uniek, opgemaakt volgens een trial and error aanpak, er is immers geen eenvormige strategie of methodiek. De huidige richtschema’s waren teveel afhankelijk van persoonlijk initiatief, inspiratie en goodwill. Of van het gebrek aan dat alles.

Het resultaat is wel steeds een soort plannota, een mengeling van bestaande toestand, doelstellingen, in te zetten middelen en de wens dat ook andere instanties mee in het verhaal zouden stappen. Dat wordt dan allemaal bekrachtigd met een regeringsbesluit. Maar zo’n besluit geeft het geheel echter nog geen duidelijk statuut. Evenmin maakt het een richtschema afdwingbaar tegenover derden. En die derden, bijvoorbeeld projectontwikkelaars, instellingen van openbaar nut zoals de MIVB of huisvestingsmaatschappijen, zijn in vele gevallen de partners die het op het terrein moeten waarmaken. Voor de uitvoering en juridische houvast zijn er nog steeds de klassieke wettelijke instrumenten nodig, zoals een bijzonder bestemmingplan en vergunningen.  De opmaak van zo’n bijzonder bestemmingsplan is echter lang en het resultaat te statisch. Een hervorming drong zich dan ook op.

Bral was van nabij betrokken bij de rise and fall van de richtschema’s en liet dan ook niet na mee te geven wat er mis liep en beter kon.

Wij hoopten onder meer op een draaiboek voor alle richtschema’s met o.a. het formaliseren van de bereikte consensus over belangrijke planetappes, aan concrete engagementen tot uitvoering met bijhorende budgettering, aan vaste afspraken over permanente informatie en transparantie, aan procedures over de eventuele bijsturing van eerdere beslissingen. De klassieke procedures voor de vergunningen worden hierdoor niet vervangen, maar zouden vlotter moeten verlopen.

Hervorming richtschema’s: gemiste kans

Het ziet er naar uit dat het richtschema zijn plaats krijgt in het grote boek der stedenbouwkundige wetten - zie kaderstuk. Zo wordt het een officieel planningsinstrument met een bindend (dus afdwingbaar) statuut. Correcter: een telkens te bepalen deel van een richtschema zou bindend worden. Dit betekent dat de omslachtige omweg via een bijzonder bestemmingsplan overbodig wordt. Ander gevolg: vanaf dan moet een richtschema ook aan een openbaar onderzoek worden onderworpen. Dat is goed maar niet voldoende.

Zo lezen we niets over de opmaak ervan en hoe dat zou moeten gebeuren. We vinden wel een procedure voor de formele goedkeuring van een ontwerp richtschema. Die is gelijkaardig met die voor de grote gewestelijke plannen. Wat betekent dat er slechts één publiek moment is voorgeschreven: het openbaar onderzoek net voor de formele goedkeuring. Nochtans was het dé grote verdienste van de richtschema’s dat ze voor het eerst werk maakten van een voorafgaand en uitgebreid overleg met alle betrokkenen. Zo werd vermeden dat niet alleen burgers maar ook andere administraties en diensten pas op het einde van de rit op de hoogte worden gebracht van een belangrijk project. We vinden geen formele verankering van dat overleg, het blijft gebaseerd op goodwill. Nochtans is dit aspect de essentie van een richtschema. We vinden ook geen garantie dat de bewoners vanaf het begin en tijdens het hele planproces als volwaardige partner betrokken zijn.

Het Wetboek zwijgt dus over wat voor ons de essentie is, maar er staan toch ook zaken in die ons verontrusten. Bijvoorbeeld dat  het richtschema, en dus de planning van de strategische gebieden, zich niet moet schikken naar het Gewestelijk Bestemmingsplan of het Gewestelijke Mobiliteitsplan. Ons gedetailleerd bestemmingsplan is misschien te rigide om afwijkingen uit te sluiten, maar omdat  de regering kan beslissen dat een effectenbeoordeling niet nodig is, ze kan bepalen welke delen richtinggevend zijn en welke delen dwingend en – vooral – omdat er geen garanties is voor een participatief en transparant proces, maken we ons zorgen over te gratuite afwijkingen.

Voorafgaand overleg:  de consensus groeit

Ook al is de motivatie voor iedereen verschillend, we horen meer en meer dat er een consensus groeit om een vorm van vroegtijdig overleg bij grote projecten en plannen een vaste plaats te geven. Promotoren en overheid willen wat graag juridische acties vermijden en zien hoe ze met de grootste bezwaren kunnen rekening houden.  En andere betrokkenen willen graag meebeslissen over hun omgeving en de kwaliteit ervan. Er is dus een groeiende vraag  naar een vroegere start van het overleg.

Maak er gebruik van

Er zijn al veel mensen die nadachten over planningsprocessen voor stadsontwikkeling, in binnen en buitenland. En om het niet te ver te zoeken: het Kenniscentrum Vlaamse Steden heeft een uitgebreide website over complexe stadsprojecten met een uitgewerkt draaiboek die als inspiratie kan dienen

Er worden stappen gezet in de goede richting: de nieuwe structuren van het Brussels Planningsbureau en Stedelijke Investeringsmaatschappij hebben het potentieel een antwoord te bieden op de verregaande versnippering die veel dossiers in de soep doen draaien. En de kwaliteitskamers (zie kader) onderstrepen opnieuw het nut van voorafgaand overleg.  

Laat ons van de groeiende consensus daarover gebruik maken om alvast het principe van voorafgaand overleg te verankeren en de volgende stap voor te bereiden: een plancultuur die alle betrokkenen, ook de Brusselaars, effectief betrekt bij zowel het maken van plannen als de uitvoering er van. Van complexe gebieden een beter stuk stad maken impliceert een nieuwe regierol van de overheid. Daarover lees je meer in het volgende artikel.

Kwaliteitskamers
Ontwikkelaars met grote plannen in één van de strategische zones gaan sinds kort langs bij een ‘kwaliteitskamer’. Onder leiding van (het team van) de Bouwmeester wordt een project er besproken door de verschillende betrokken diensten vóórdat er een vergunning wordt aangevraagd.  Dat is alvast een voorafname van het veelgevraagde ‘voorafgaande overleg’ waar de richtschema’s in pionierden. Tot nu gingen de ontwikkelaars bij elke betrokken dienst afzonderlijk langs voor een rondje blufpoker om zo het onderste uit de kan proberen te halen. De kwaliteitskamer zet iedereen rond één tafel zodat de verschillende diensten samen een hogere kwaliteit kunnen onderhandelen met de aanvrager.
Zo’n kwaliteitskamer is een stap in de goede richting maar vervangt natuurlijk geen ruimer planproces waar alle betrokken (dus ook burgers) bij betrokken zijn.

De Hervorming van het Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening
De hervorming van het Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening ligt op tafel. Minister-President Vervoort noemt het zelf een grondige herstructurering met twee grote doelstellingen: vereenvoudiging en rationalisering.
Dé kans om ook een nieuwe plandynamiek te introduceren met een formele plaats voor een cultuur van breed overleg.

Participatie is geen prioriteit
Al lezen we in de beleidsverklaring dat de regering participatie belangrijk vindt, de voorgestelde wijzigingen bevestigen dat niet.
Voor de belangrijkste projecten (o.a. vanaf 200 parkings) moet er vandaag vooraf een effectenstudie gemaakt. Daar hoort een openbaar onderzoek bij over het lastenboek dat bepaalt wat er moet bestudeerd worden. Dit is de enige kans voor bewoners om op een vroeg moment kennis te krijgen van een project. Formeel gezien gaat de overlegcommissie over de inhoud van het lastenboek, maar uiteraard geven bewoners ook opmerkingen over het voorgestelde project zelf. Het is dan nog relatief vroeg in de procedure en eventuele wijzigingen, zoals de in- en uitritten van parkings op een andere plaats voorzien, zijn dan nog mogelijk. Niet ter zake, vindt de regering en zij schrapt deze enige formele vorm van vroeg overleg.En hoewel de duur van het openbaar onderzoek verlengd wordt tot dertig dagen, kondigde de regering aan dat er minder vergunningsaanvragen die procedure zullen doorlopen. Met die aanpassingen krijgen we vooral het signaal dat participatie een vertragende factor is en geen verrijking.

Mobiliteit ondergeschikt?
Mobiliteit is een andere thema waar het verschil tussen woord en daad groot is. De regering zegt dat mobiliteit en bereikbaarheid prioriteiten zijn maar afgaande op deze wijzingen hebben we de indruk dat het alvast geen topprioriteiten zijn.
Zo moeten de richtschema’s niet getoetst worden aan het gewestelijke mobiliteitsplan en  Ook vergunningen die door de gemeenten worden afgeleverd, mogen afwijken van het gewestelijk mobiliteitsplan, weliswaar mits toestemming van de gemachtigde ambtenaar van het gewest.. Overleg met Mobiel Brussel lijkt daarbij niet gegarandeerd. Ook de impact van parkings op de mobiliteit wordt minder serieus genomen. De effecten van minder dan 50 parkings hoeven niet meer onderzocht te worden en de drempel voor een effectenstudie wordt van 200 naar 400 parkings gebracht, ongeacht waar ze gelegen zijn. In de bijlage die bepaalt wat een effectenbeoordeling moet onderzoeken worden mobiliteit en bereikbaarheid zelfs niet vermeld. We willen wel aannemen dat dit een vergetelheid is, maar ze is wel pijnlijk.